交通运输管理体制改革的历史与展望

参考中国报告网发布《2017-2022年中国交通运输行业市场发展现状及十三五发展态势预测报告》

         1 引言

         2013年11月12日，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了全面深化改革的总目标，即发展和完善中国特色社会主义市场经济体制、推进国家治理体系和治理能力的现代化。其中明确指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府的作用[1]。交通运输业既是基础产业，同时也是生产性服务业；交通运输业在宏观上覆盖交通基础设施、运输装备和客货运输服务等三个相互关联的基本领域，特别是铁路、公路、港口、机场等基础设施内在的自然垄断性与客货运输服务的竞争性；与其他部门相比，交通运输改革中的政府与市场的关系图错综复杂。

         回顾历史，中国交通运输行政管理体制的变迁回荡，往往表现出与军方或部门之分合及利益博弈。1949年10月新中国成立后，铁路和民航都曾一度实行中央军委和中央政府的双重领导。1958年，民航总局曾划归交通部领导。1962年，民航总局由交通部划归国务院，成为国务院的直属局，但业务和人事权均由空军负责管理；直到1980年，民航总局正式脱离军队建制。1970年，铁道部、交通部和邮电部的邮政业务合并，组建了“大交通部”。1973年，邮政业务又划归邮电部。1975年，交通部和铁道部再次成为各自独立的行业主管部门[2]。在这种体制背景下，从中央到地方，交通运输行政管理俨然形成以部门瓜分为特征的分散式体制格局。铁路、公路、水运、民航、管道等行业主管部门各自为政，城市交通管理则由城市规划建设主管部门和城市属地当局分而为之。国家发展和改革委(原国家计委)作为宏观经济调控的国务院组成部门，负责重大交通运输战略规划、基础设施及运输装备项目的审批事权，及其与国土、建设、环境、流通等交通有关部门的行政性协调事务。应该说，分而治之的体制较好地发挥了行业主管部门的专业优势，但也带来了更多的跨部门协调问题，不利于提升政府行政效率和降低行政成本。在国家提出的全面深化改革的总路线中，探索政府调控与市场调节有机融合的交通运输行政管理体制，将跨部门的外部协调转化为部内协调，有助于从顶层自上而下地统领交通运输发展的复杂关系，建设性地促进交通运输业的有效治理。

         进入“十一五”时期以来，交通运输部门再次开启了大部制改革，中央层面经历了2008年和2013年的两次大部制改革。本文简要回顾2008年和2013年交通运输大部制改革的主要内容，结合2013年交通运输部机关组织及其职能调整，分析交通运输大部门制体制改革的几个重要特征，对进一步深化交通运输体制改革提出政策建议。

         2 2008年组建交通运输部

         2008年，国务院机构改革组建了交通运输部，主要任务是将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。保留铁道部，继续推进改革。不再保留交通部、中国民用航空总局。这次改革交通运输部的主要调整如下。一是增设道路运输司，除传统的道路客货运输行政职能外，还承担了城市客运、地铁运营、出租车、物流行业的行政职能，有利于统筹区域、城乡交通运输协调发展，更好地发挥政府的宏观调控作用，加强交通运输市场统一监管。同时，在道路运输司内设城市客运、出租车行业管理办公室，安全监督司内设应急办公室，国际合作司内设港澳台办公室。二是增设安全监督司，将原交通部分设在海事局、公路司和水运司等职能部门的安全处归一，统一负责交通的安全监督工作。三是原公路司、水运司分别更名为公路局、水运局，重点加强全国干线公路网、全国内河航运网络与港口建设维护的统筹管理与协调。四是保留综合规划司、财务司、国际合作司等6个司局，并将体改法规司更名为政策法规司，科技教育司更名为科技司。调整后交通运输部设置了12个职能司局，如图1所示。

         3 2013年交通运输大部制的深化建设

         在2008年组建的交通运输部基础上，2013年进一步深化交通运输大部制改革。主要任务是实行铁路政企分开，将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责。同时，不再保留铁道部。在此背景下，按照推进综合交通运输体系建设、理顺与国家发展改革委、中国铁路总公司有关部门单位的职责分工、进一步明确、加强的职责等要求，对职能配置及组织机构编制进行了相应调整[3-4]

         3.1 强化综合交通运输体系建设的职能建设

         一是将原铁道部拟定铁路发展规划和政策的职责，划入交通运输部。交通运输部负责推进综合交通运输体系建设，统筹规划铁路、公路、水路、民航以及邮政行业发展，建设与综合交通运输体系相适宜的制度体制机制，优化交通运输主要通道和重要枢纽节点布局，促进各种交通运输方式融合。

         二是交通运输部负责组织拟订综合交通运输发展战略和政策，组织编制综合交通运输体系规划，拟订铁路、公路、水路发展战略、政策和规划，指导综合交通运输枢纽规划和管理。国家铁路局参与研究铁路规划，中国民用航空局、国家邮政局拟订民航、邮政行业规划，交通运输部负债衔接平衡。

         三是交通运输部负责组织起草综合交通运输法律法规草案，统筹铁路、公路、水路、民航、邮政相关法律法规草案的起草工作。铁路、民航、邮政法律法规和规章草案，分别由国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局起草并提请交通运输部部务会议审议后，由交通运输部上报或发布。

         四是交通运输部负责拟订综合交通运输标准，协调衔接各种交通运输方式标准。国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局负责职责范围内的标准拟订工作。

         五是交通运输部管理国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局，并按有关规定管理国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局机关党的工作。

         3.2 与有关机构的职责分工界定

         同时，本次改革还对交通运输部与国家发展和改革委员会在规划和投资方面的职责分工作出了明确分工。主要调整是由交通运输部负责组织编制综合交通运输体系规划，统筹衔接平衡铁路、公路、水路、民航等规划；国家发展和改革委员会负责综合交通运输体系规划与国民经济和社会发展规划的衔接平衡；二是交通运输部负责提出铁路、公路、水路固定资产投资规模和方向、国家财政资金安排意见，按国务院规定权限审批、核准国家规划内和年度计划规模内固定资产投资项目，参与铁路投融资体制改革和有关政策拟订工作，而国家发展和改革委员会审批、审核的项目，需事先征得交通运输部同意。

         本次改革也对交通运输部与中国铁路总公司的有关职责关系作出明确界定。中国铁路总公司研究提出铁路发展规划、政策等建议，由交通运输部统筹衔接平衡；交通运输部在制定涉及铁路的发展规划、政策时，应征求中国铁路总公司的意见。

         3.3 组织结构调整

         在职能改革的基础上，交通运输部机关对组织结构进行了调整。一是设置政策研究室，负责研究综合交通运输发展重大问题，承担综合交通运输体制改革有关工作，指导地方交通运输体制改革等工作。二是将道路运输司(出租汽车行业指导办公室)调整为运输司，增加拟订综合交通运输基本公共服务标准并监督实施，承担协调与衔接工作，指导城乡客运及有关设施的规划、运营管理工作的职责。三是将安全监督司(应急办公室)调整为安全与质量监督管理司(应急办公室)，增加拟订公路、水路工程质量监督管理政策、应急预案并监督实施，承担有关公路、水路重点工程建设质量、安全生产的监督管理工作，承担公路、水路重大突发事件处置的组织、协调和指挥工作的职责。四是将政策法规司、财务司、人事劳动司分别更名为法制司、财务审计司和人事教育司。职责调整后的组织机构如图2所示。

         4 2013年交通运输大部门制改革的几个特征

         从2013年内设机构及职责的变化可看出交通运输管理职能变化的趋势特征。

         第一，改革突出了交通运输公共行政的政策、法制职责，表现为交通运输部机关新增设政策研究室，同时原政策法规司更名为法制司。第二，改革突出了交通运输公共行政的质量管控和应急预案职责，同时也强调了质量与安全的内在的密切关系，表现为将安全监督司更名为安全与质量监督管理司，以及相应的职责的划入。第三，改革突出了交通运输公共行政的基本公共服务这类公共产品职责，强调了综合运输服务的决策和监管职能，表现为将道路运输司更名为运输司，新增制定交通运输基本公共服务标准等职能。第四，改革强化了交通运输部负责编制拟订综合交通运输规划的职责，表现为明确提出与国家发展改革委的分工，交通运输部负责编制综合交通规划(专业型规划)，国家发展改革委负责综合交通运输规划与国民经济和社会发展规划的衔接平衡。第五，改革强化交通运输公共行政生产基础性、技术性公共产品的服务职责。表现为国家公路网运行监测和应急处置协调、综合交通运输统计、交通运输运行监测分析和公路、水路国家重点基本建设项目的绩效监督和管理等职责。

         综合来看，在国家全面深化改革的总目标、总要求、总任务的背景下，2013年交通运输部改革突出了政策战略、法制建设、质量监管、安全管控职责；强化了综合规划、综合运输、公共服务职责；体现了中央关于市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用的顶层设计思想，是国家意志在交通运输行政管理领域的具体表达和执行。

         5 结语和展望

         根本上讲，交通运输管理体制改革只是综合运输系统制度建设和组织建设的一个核心任务，是有效促进综合交通运输发展的必然过程，建立一个效率、低碳、智慧、可持续等多目标为一体的现代综合交通运输系统，则是未来交通运输发展的宗旨所在[5]。交通运输体制改革必须以促进现代运输的技术、组织和制度发展为目标导向，以构建各种交通运输方式一体化、现代化的综合交通运输体系为战略愿景，并促进交通运输与经济、社会和资源环境协调发展。

         作为交通运输发展的顶层建设，交通运输系统的制度性改革是一个动态演化过程，受制于特定时代的经济社会及政治背景约束，也受制于交通运输系统不同阶段发展特征的约束，因此交通运输业的顶层设计内在地具有历史演进性，需要逐步探索、建构、充实、优化和完善；不仅仅局限于中央层级行政管理的组织架构，更涉及组织职能及其关联制度的有效配置及地方政府的配套改革。

         2013的交通运输大部制改革仅仅是深化交通运输业管理体制改革的一个节点。经济新常态、产业转型升级、供给侧结构性调整等新的宏观形势和“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带发展等国家重大战略实施对进一步深化交通运输体制改革提出了新的要求和需求。交通运输行政管理体制作为国家管理经济社会发展的重要环节，必须表达和执行国家发展的战略意志，一定要跨越部门利益，始终建构性地开拓探索，以掌舵、法治和服务的交通运输行政管理为导向，要处理好中央与地方的关系以及各种运输方式间关系，生成体制机制等制度合力，降低行政成本，提高执政能力，实现交通运输治理体系的现代化。

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