我国矿山地质环境管理整体形势不容乐观

中国报告网相关行业报告参考《2017-2022年中国智慧矿山市场运营现状及十三五投资商机研究报告》

　　■现阶段，我国矿山地质环境管理中存在着诸多问题，有现实的，历史的；有宏观的，微观的；有体制的，机制的；有技术的，经济的；有社会的，企业的；有工业的，农业的，等等。这些矛盾数量巨大，相互牵制，相互影响，相互交织，解决起来往往受多种因素干扰，难以达到快捷、满意的效果。

　　■缺少具体的实施细则，没有实施的时间表、路线图和责任人，缺乏责任感、紧迫感、危机感，甚至出现渎职、失职现象，造成了一些重大矿山地质环境问题或是重大安全隐患。

　　■在资源环境管理中，如何使矿业开发的经济效益最大，同时又使其产生的环境问题最小，是矿业开发和矿山地质环境保护永恒的主题。

　　矿山地质环境管理，泛指对矿山地质环境问题进行管辖、控制、监督和处理。它既是资源管理的一部分，又是环境管理的一部分，处在二者的结合点上。矿山地质环境管理是我国各级政府地质环境管理职能中的一项重要内容。

　　在我国，矿山地质环境管理特指政府部门运用行政、经济、法律、技术、教育等手段，限制矿产勘查、开发（采、选、冶）活动对矿山及其周边生态环境产生的破坏和污染，依法对矿山地质环境保护活动中的社会公共事务进行管理，达到既为社会发展提供矿产资源保障，又不超出当地生态环境容量，保障地质环境状态良好的目的。

　　我国矿山地质环境管理具有几个特点：一是形势复杂而严峻，任务艰巨而繁重，存在问题众多，具有严重性、长期性、复杂性、紧迫性、特殊性；二是其主要弊端是制度缺陷、政策缺失、管理缺位、技术落后、市场失灵等几大因素；三是诸多矿山地质环境问题的根源是矿业过度开发引起的，除了地质环境背景复杂等自然因素外，深层次社会历史因素是由于社会需求、利益驱动、法治滞后、管理失范和历史局限性等。我国矿山地质环境管理的形势2015年5月中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》中对当前资源环境形势做出分析判断，“总体上看，我国生态文明建设水平仍滞后于经济社会发展，资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约”。2016年7月，国土资源部、工业和信息化部、财政部、环境保护部、国家能源局发布了《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》，明确指出：“总体上看，我国矿山地质环境恢复和综合治理仍不适应新形势要求，粗放开发方式对矿山地质环境造成的影响仍然严重，地面塌陷、土地损毁、植被和地形地貌景观破坏等一系列问题依然突出。”

　　笔者认为，以上结论完全符合当前矿山地质环境管理的实际，整体形势不容乐观，解决矿山地质环境问题刻不容缓。

　　（一）我国矿山地质环境管理的艰巨性

　　其主要表现在———

　　一是基础薄弱，任务繁重。我国基础地质工作程度总体偏低，矿产勘查后备基地较少，当前2/3的国有骨干矿山进入中晚期，国内矿产资源保障程度下降，迫切需要加大勘查力度。随着现代化建设步伐的加快，国家经济安全对资源保障能力的刚性需求持续增长，矿山地质环境保护将是一项长期而紧迫的艰巨任务。

　　二是污染严重，管理乏力。我国采矿中“三废”问题普遍严重，矿产品综合利用总体水平较低；矿产开发中，滥采乱挖，采富弃贫，浪费资源和破坏矿区生态环境的现象普遍存在，带来一系列严重的生态问题和经济社会问题，直接危害人民群众的切身利益，增加了矿山地质环境管理工作难度，而且在一段较长的时间内，不少地方政府部门管理乏力，许多难题没有破解。

　　三是资金缺乏，负担沉重。尽管21世纪以来我国中央政府和地方政府高度重视，分别投入了几百亿元资金用于矿山地质环境治理工程，并吸收大量社会资金，带动广大矿山企业投入资金来共同进行矿山地质环境恢复治理。但由于全国矿山企业数量众多，需要治理的矿山地质环境问题众多，资金投入的渠道较少，已形成的治理市场还不发育。因此，现有资金投入远远跟不上治理需要，矿山地质环境管理缺少雄厚资金支持，各级政府和当地矿山企业治理资金负担沉重。

　　四是老矿山问题多，历史欠账多，解决问题机制不畅。由于历史原因，许多老矿山未预留生态恢复治理资金，造成了许多生态环境和历史欠账问题无人过问。往往是旧账未了，又添新帐，许多新老矿山地质环境问题交叉重叠，历史负担沉重，解决问题机制不畅。现阶段，一些老矿山企业仍然存在程度不同的“等、靠、要”思想，亟待转变观念，积极参与矿山地质环境恢复治理。

　　（二）我国矿山地质环境管理的复杂性

　　我国矿山地质环境管理涉及的内外关系复杂，具体表现在———

　　一是各种矛盾错综复杂。现阶段，我国矿山地质环境管理中存在着诸多问题，有现实的，历史的；有宏观的，微观的；有体制的，机制的；有技术的，经济的；有社会的，企业的；有工业的，农业的，等等。这些矛盾数量巨大，相互牵制，相互影响，相互交织，解决起来往往受多种因素干扰，难以达到快捷、满意的效果。

　　二是利益驱动导致的消极后果。一些地方政府部门和矿山企业负责人大局观念淡薄，或受片面政绩观和经济利益驱动，单纯强调发展速度，降低生态环境保护门槛；有的矿产开发项目未经环境影响评价就仓促上马，或将环境影响评价制度流于形式；一些企业和个私矿主急功近利，进行粗放式甚至是掠夺式开采，而当地政府部门又监管不力，加剧了矿产资源浪费和生态环境破坏，影响守法的矿山企业的环境保护积极性。

　　三是我国矿山地质环境恢复治理工作较为落后。首先是治理工作起步晚，我国大规模的矿山地质环境调查研究工作始于最近十几年，较大规模的恢复治理行动集中在近10年，多数局限在“三线三边”的矿山及其周边；其次是治理比例小，我国矿山复垦率不到30%，而国外发达国家的同类矿山复垦率已超过50%，这方面差距较大；再次是技术水平低，我国矿山地质环境恢复治理的技术起点不高，普遍缺少专门的技术人员；一些地方的治理项目违背自然规律，缺少科学论证，导致一些治理项目科技含量不高，栽种的植物不适应当地环境，出现“一年绿，两年荒，三年死光光”的现象，造成矿山地质环境恢复效果无法持续。

　　（三）我国矿山地质环境管理的特殊性

　　我国的矿山地质环境管理，既有与发达国家相似的普遍性，更有着自身的许多特殊性。

　　一是矿山地质环境地域的特殊性。由于我国幅员广大，各省（自治区、直辖市）地域范围大小不同，所处地质地理条件不同，地质环境状况不同，省情矿情差异较大，经济基础和社会发展程度差异较大，基础设施和装备条件差异较大，矿业开发利用情况差异较大，对矿山地质环境的管理力度和成效差异也较大。因此，必须根据各省的具体情况，制定当地矿山地质环境的治理保护规划和实施步骤。

　　二是矿山地质环境管理背景的特殊性。目前，我国矿山地质环境管理还存在不少体制、机制、政策等方面障碍，旧体制下地区间、部门间、系统间的条块分割，国有、集体、个私矿山间的利益交叉，社会发展对矿产资源需求的不断升温，各类人群对矿业利润的狂热追逐，加上现行管理还存在体制不顺畅，机制不灵活，政策不配套，技术不先进，人才不充裕等因素，使得矿山地质环境管理难题的破解步履艰难。

　　三是矿山地质环境管理方式的特殊性。要针对我国矿山地质环境管理特点，采取特殊的管理方式。首先要摸清问题家底，找准问题根源，抓住主要矛盾，寻求破解方法，总结经验教训，创新管理模式。要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，采取行政、经济、法律、技术等管理方式，或单独、或联合、或交替使用各种政府管理手段，用特殊的管理方式来适应特殊问题的解决。

　　（四）我国矿山地质环境管理的客观必然性

　　矿业开发与环境保护是一对天然的矛盾。采矿、选矿和冶炼等矿业活动，都会产生许多环境问题，矿业开发的过程就是发生不同程度的生态破坏和环境污染过程。虽然政府部门和环保专家都不主张“零污染”，但是强调的是“在保护中开发，在开发中保护”的基本方针。因此，在资源环境管理中，如何使矿业开发的经济效益最大，同时又使其产生的环境问题最小，是矿业开发和矿山地质环境保护永恒的主题。

　　我国矿山地质环境问题的社会历史根源

　　引发矿山地质环境恶化的原因是多方面的，主要是采矿等生产活动引起的，是人为因素对环境的影响和破坏。

　　（一）社会需求导致的高强度开发

　　由于我国基础地质工作程度总体偏低，矿产勘查后备基地较少，改革开放以来经济建设步伐加快，矿产资源需求量剧增，国内矿产资源保障程度下降，对外依存度攀升，迫切需要加大资源勘查力度。

　　（二）经济利益的驱动

　　在价格、利润和利益的驱使下，随着矿产品价格的波动，矿业经济常常出现大起大落状况，以至矿业兴盛和萧条交替所引发的过度开发现象频繁出现。一些矿山企业片面抢时机、抓效益，利用方式粗放，滥采乱挖，采富弃贫，浪费资源和破坏生态环境的现象相当普遍。

　　（三）法治建设滞后

　　由于一段时间里法治建设滞后，有法不依、执法不严或是无法可依的现象时有出现，特别是由于对矿山地质环境破坏的处罚力度小，矿业开发的违法成本低，使得一些中小矿山企业特别是个私矿主们无所顾忌，屡屡违法违规，造成许多破坏生态环境的不良后果。

　　（四）管理监督失范

　　在一些地方，由于矿业经济起伏与当地政府部门的监督管理缺位以及市场失灵等因素的影响，使得矿山地质环境恶化，加上矿山地质环境保护责任制没有很好地落实，一些政府主管部门和矿山企业没有尽到环境保护责任，管理监督失范，工作职责缺位，造成了不少矿山地质环境重大事故或安全隐患。

　　我国矿山地质环境管理的成就与不足

　　一我国矿山地质环境管理的主要成就

　　一是抓法制建设，抓规章制度。我国矿山地质环境管理初步形成了比较完备的法律法规和规章制度体系，使矿山地质环境管理有法可依。

　　二是抓基础工作，抓调查研究。我国通过全面开展矿山地质环境调查与评估，初步摸清了矿山地质环境家底，并通过全面规划和技术标准制定，描绘出矿山地质环境治理与保护的蓝图。

　　三是抓重点矿山治理，抓典型项目示范。新世纪以来，政府和企业共同投入近千亿元的巨资实施矿山地质环境治理工程，充分体现了集中力量办大事的社会主义优越性。

　　四是抓政策制度突破，抓重大举措实施。创新保证金制度、绿色矿山创建、“三线三边”复绿行动等管理工作的抓手和平台，引导了全国矿山地质环境管理大局的发展方向。

　　五是抓政府职能分工，抓管理职责落实。突出中央政府部门的龙头作用，强化省级政府部门的关键作用，打牢市、县政府部门的基础作用。

　　六是抓市场调节机制，抓市场功能导向，抓矿山企业主体地位的确立。努力使矿业经济和矿山地质环境保护工作遵循价值法则，回归市场经济规律。

　　七是抓管理方式转变，抓政府职能整合。制定政府部门间的工作联系制度，以形成协同创新机制，进行政府管理方式的改革创新。

　　八是抓宣传教育，抓观念更新。加强舆论监督，大力发挥社会公众和新闻媒介的监督作用，形成环保合力，促进矿山地质环境好转。

　　九是抓宏观部署，抓顶层设计。重视矿山地质环境治理的监督指导，指引矿山地质环境前进方向；抓好经验总结和制度创新，以新制度、新政策、新模式的建立，推动矿山地质环境管理工作不断深入。

　　（二）我国矿山地质环境管理的主要不足

　　首先，体制障碍导致一些政府部门的行政管理效果不理想。其表现为：一是从中央到地方，一些地方矿山地质环境管理作用呈递减趋势；二是计划经济的体制弊端尚未完全清除；三是部分地方政府的矿山地质环境管理职能分散，没有很好地发挥政府职能的能动作用。

　　其次，机制缺陷造成一些政府部门的经济管理手段发挥不充分。其表现为：一是市场导向功能发挥不充分；二是经济手段使用不灵活；三是矿业经济波动和市场失灵影响大。

　　再次，管理缺位导致一些地方政府部门的管理目标不到位。其表现为：一是部分地方政府的矿山地质环境管理目标没有落到实处；二是部分矿山企业的矿山地质环境保护责任主体没有落到实处；三是部分地方政府矿山地质环境管理部门没有很好地履行政府职责。

　　第四，由于认识上的偏差，较长一段时间内，造成了矿山地质环境保护的主体错位或缺位。有的政府部门既是环境保护的监管者，又是环境治理的操作者，而少数矿山企业却游离于环境保护的主体责任之外，不符合市场经济规律，自然也难以收到好的效果。

　　第五，虽然各级政府和矿山企业都制定了矿山地质环境保护规划和责任制，或是虽有规划目标，但缺少具体的实施细则，没有实施的时间表、路线图和责任人，缺乏责任感、紧迫感、危机感，甚至出现渎职、失职现象，造成了一些重大矿山地质环境问题或是重大安全隐患，而这些情况又没有引起主管部门应有的重视，没有进行必要的行政干预和责任追究。